«La ausencia de una norma de claridad condicionó los referéndums de Catalunya y Escocia»

Casañas es catalana pero lleva más de diez años en Edimburgo, desde donde coordina al grupo de expertos que presentó en el Parlamento Europeo una propuesta de norma de claridad para procesos de autodeterminación. Reclama una respuesta «acorde a los valores y los principios de la Unión».

«Mitad escocesa, mitad catalana», Elisenda Casañas Adam ha vivido muy de cerca los dos principales procesos soberanistas que han afectado a Europa en la última década. Interesada en estados plurinacionales, federales y autonómicos, el sistema de devolución del Reino Unido la llevó a Escocia. De hecho, lleva más de 10 años en Edimburgo, donde es profesora de Derecho Público y Derechos Humanos y directora del Centro de Derecho Constitucional. Asimismo, es la coordinadora del grupo de expertos que presentó en el Parlamento Europeo la propuesta de norma de claridad para materializar procesos de autodeterminación. Atiende a NAIZ en su despacho.

¿Existe en la actualidad algún tratado o alguna ley a nivel europeo que dicte cuál debe ser el papel que debe jugar la Unión Europea en estos procesos?

No hay ninguna ley. Lo que sí que tenemos son los tratados generales que regulan el marco de las instituciones europeas y sí que hay una serie de principios, de normas que se pueden interpretar. Pero el problema es que se han interpretado de manera diferente. Esto genera una situación de inseguridad jurídica. No hay una respuesta clara y predeterminada a estos procesos.

La UE, tanto en Catalunya como en Escocia, lo resolvió diciendo que son cuestiones internas, ¿por qué debería intervenir?

Nosotros proponemos diferentes argumentos para dar respuesta a esta pregunta. La primera es que, evidentemente, estos procesos tienen una dimensión interna, a nivel del Estado, pero los casos de Catalunya y de Escocia han dejado muy claro que también tienen una dimensión europea. Por ejemplo, en el caso de Escocia, si en el referéndum de 2014 hubiera ganado la independencia, cuando estaban dentro de la UE, la Unión hubiese tenido que dar también una respuesta jurídica a qué pasaba con esa independencia.

En el caso de Catalunya la Unión también se ha visto afectada y la respuesta a la dimensión europea tiene que venir necesariamente desde la Unión. A partir de aquí, esta respuesta tiene que estar de acuerdo con los valores y los principios de la Unión, que son la protección de la democracia y de los derechos.

El segundo argumento es el de la ciudadanía europea. La UE es diferente de otro tipo de organizaciones internacionales, porque crea derechos para los ciudadanos. La Unión tiene que intervenir para proteger a los ciudadanos europeos que están afectados y a sus derechos.

«Lo primero que puede regular la Unión es el proceso de reconocimiento de estos procesos. Y si el resultado es en favor de la independencia, debe regular un proceso de reconocimiento e incorporación de estos resultados en el marco de la Unión»

¿Cuál es su propuesta?

Los miembros del Caucus querían una propuesta que encajara en los marcos actuales de los tratados. Entonces, lo primero que puede regular la Unión es el proceso de reconocimiento de estos procesos y si al final el resultado es un voto en favor de la independencia, lo que la Unión debe regular es un proceso de reconocimiento e incorporación de estos resultados en el marco de la Unión.

Lo segundo, que estos procesos no son incompatibles con el derecho de la Unión. Debe reconocer estos procesos cuando cumplen con los valores y los principios de la Unión y aquí es donde proponemos la idea del marco de claridad. Es decir, la Unión puede establecer desde un inicio cuáles son estos criterios y este es el marco de claridad, que establece una serie de condiciones que afectan a los diferentes momentos del proceso. La Unión Europea reconocerá los procesos que cumplen con estas condiciones.

Y la tercera parte es, reconociendo esta dimensión europea de los procesos, que en ciertos momentos, en ciertas situaciones, la Unión Europea puede intervenir para garantizar la protección de los valores y de los derechos de la ciudadanía. En un proceso donde no hay conflicto, en principio la Unión solo interviene como observadora. En el caso de que haya un conflicto, la Unión puede intervenir para mediar e intentar resolver el conflicto y, en caso de que el conflicto escale de tal manera que se pongan en riesgo los valores de la Unión, la Unión debe aplicar un procedimiento que existe ya en los tratados.

Hace ya meses que hicieron la presentación en el Parlamento Europeo. ¿Cuál ha sido la respuesta?

A nivel de las instituciones europeas no hemos recibido nada, pero esto ya queda a nivel de los políticos, de los miembros del Caucus. Su intención era intentar llevarlo a la Comisión para ver si se podía empezar a discutir, para presentarlo, porque ya está en una forma jurídica que se puede debatir. Imagino que ahora es un momento un poco complicado, teniendo en cuenta la situación política en España.

«No dice que hay un derecho de autodeterminación, sino que los procesos tienen que seguir estos principios de diálogo, de respeto a los derechos»

¿Y cuáles son sus expectativas al respecto?

Es un tema complejo y que genera muchas sensibilidades en los estados que se ven más claramente afectados, como España. Pero yo creo que también a otros estados les preocupa este tema. Teniendo esto en cuenta, hemos intentado hacer una propuesta que realmente encaja dentro de los tratados y regular precisamente las cuestiones necesarias para garantizar la seguridad jurídica.

No dice que hay un derecho de autodeterminación, sino que los procesos tienen que seguir estos principios de diálogo, de respeto a los derechos. Entonces, lo que esperamos es que pueda permitir el inicio de un debate informado, que permita empezar a normalizar estos procesos dentro de la Unión y aceptar que son plenamente compatibles con el proyecto europeo.

Ante la ausencia de esa norma, el referéndum catalán derivó en duras cargas y líderes sociales y políticos encarcelados.

Si hubiera habido una norma de claridad, se podía haber evitado. En un primer momento hubiera permitido a las instituciones de la Unión y a los otros estados tener un marco de referencia para cuando el conflicto ya empezaba a escalar y decir si aquello era compatible con los valores de la Unión. También hubiera permitido a la Unión intervenir, es decir, dar un poco de base jurídica para mediar e intentar encontrar cauces para resolver el conflicto de manera dialogada, y que no se hubiera llegado a una situación que todavía estamos resolviendo.

Según las normas actuales, si una región se independiza de un Estado miembro, quedaría fuera de la UE. Fue uno de los grandes debates en Escocia. Quizá clave.

La ausencia de la norma condicionó los hechos de Catalunya y el referéndum de Escocia. Si salía de la Unión Europea, si podría volver a entrar o no... fue uno de los temas estrella y, en mi opinión, clave para el resultado final. Esta incertidumbre afectó mucho al debate, porque la posición del Reino Unido, que de alguna manera nunca se desmintió por parte de la Unión, era que si salía del Reino Unido, tenía que salir de la Unión. Y esto, claro, para un país así pequeño como Escocia, tuvo un impacto muy grande.

La respuesta de la Unión tiene que ser muy clara para que se pueda tener un debate democrático informado, porque si no, esta gran incertidumbre al final condiciona la decisión.

«Si miras el marco de los tratados, habla de pueblos de Europa, habla de la importancia de la ciudadanía, de los derechos de la ciudadanía, y la idea de subsidiariedad, que es una idea central de la UE»

La Unión Europea ha jugado ese papel clave o al no jugarlo ha sido clave, pero ¿acepta la propia existencia de estos conflictos?

Las instituciones, hasta ahora, han evitado intervenir, escudándose en esta idea de que es una cuestión interna, que es una de las cosas que tenemos que superar, porque no es solo una cuestión interna, y han tomado la posición de los Estados miembro. Al final la Unión es una unión de Estados, y son los Estados los que están representados en las instituciones. Pero si miras el marco de los tratados, habla de pueblos de Europa, habla de la importancia de la ciudadanía, de los derechos de la ciudadanía, y la idea de subsidiariedad, que es una idea central de la Unión Europea, que las decisiones tienen que adaptarse de manera más cercana a los ciudadanos posible.

Lleva años trabajando sobre la necesidad de este mecanismo, ¿ha observado avances?

Es complicado pero sí que el referéndum de Escocia, de alguna manera, fue un avance, porque se celebró de manera negociada, consensuada, hubo un debate. Evidentemente había problemas, pero nos presentó un ejemplo de cómo se puede desarrollar este proceso.

Después en el Reino Unido se han complicado las cosas otra vez, porque han pedido un segundo referéndum y no hay permiso, pero se puede ver como un paso, igual que la sentencia de Quebec.

Estuve también en el informe de claridad que pidió el Govern catalán e intentaba abrir una nueva manera de pensar estos conflictos. Hay elementos positivos, habrá ley de amnistía... El hecho de que estemos intentando superar algunos de los conflictos sí que muestra avances, pero bueno, también vemos que no es fácil y que es muy lento y que a veces hay un avance pero luego hay un retroceso. No es un proceso claro, lineal.