¿Qué necesita el país, un banco público o fondo soberano?

Aunque a veces transcienda, suele darse en ámbitos reducidos de poder. Periódicamente surge el debate, se reproduce el dilema y se forman los bandos. Conviene saber de qué hablamos. Sin embargo, son instrumentos, por lo que lo importante es saber para qué se quiere un fondo o un banco de este tipo. 

Existe un tipo de desigualdad a la que no se le suele prestar demasiada atención y que, sin embargo, resulta fundamental para el funcionamiento democrático de una sociedad. Es la desigualdad en el acceso a la información, que cierra la posibilidad de participar en debates estratégicos a todas aquellas personas, al pueblo en general, que se encuentran fuera de determinados círculos alrededor del poder. En nuestro país se conforman alrededor del PNV como gestor omnipresente y en ellos participan fundamentalmente personas ligadas al ámbito de la empresa. Para el resto, son ámbitos ignotos.

Da la impresión de que últimamente en esos cenáculos se está debatiendo vivamente sobre qué instrumentos utilizar para financiar el futuro de este país: algunos apostarían por un fondo soberano del estilo del gestionado por el Gobierno noruego y otros serían más partidarios de crear un banco público similar al Scottish National Investment Bank que se ha puesto en marcha el pasado noviembre.

No es fácil situarse en un debate de estas características, especialmente cuando da la impresión de que se está discutiendo fundamentalmente sobre instrumentos, es decir, sobre los medios a utilizar que, se quiera o no, estarán relacionados con los fines que se busquen. Un objetivo puede ser financiar proyectos estratégicos o diferentes iniciativas económicas, para lo que un banco de inversiones podría ser un instrumento adecuado. Pero también se puede plantear financiar la investigación fundamental del país y eso requiere muchos recursos a fondo perdido. En ese caso, sería necesario utilizar otro tipo de esquemas.

Con respecto a los instrumentos de los que se está hablando sí que se pueden esbozar sus principales características y poder así determinar para qué sería más adecuado cada uno de ellos.

Fondo soberano

Un fondo soberano de inversión es una entidad pública que acumula fondos y los invierte normalmente en la compra de acciones y bonos en los mercados financieros internacionales. Los recursos provienen generalmente de las rentas que proporcionan las materias primas de un país. Es el caso de Government Pension Fund of Norway de Noruega, Abu Dhabi Investment Authority de Emiratos Árabes, Kuwait Investment Authority de Kuwait, cuyos recursos provienen de la explotación de hidrocarburos. En el caso de Pension Reserve and Social and Economic Stabilization Fund de Chile, se nutre de las rentas que proporciona el cobre. Estos fondos son de alguna manera como si a una persona le tocara la lotería o recibiera una enorme herencia. Podría gastarla según llega o invertirla para que en el futuro le proporcione a esa persona o a sus descendientes una reserva y unos ingresos extra.

Existen algunos fondos soberanos que gestionan las reservas internacionales de sus respectivos países. Es el caso de China (China Investment Corporation), Corea (Korea Investment Corporation) o Singapur (Government of Singapore Investment Corporation). En este grupo podría entrar el Fondo de Reserva de la Seguridad Social o, por ejemplo, los fondos que manejan las EPSV de empleo vascas, si estuvieran gestionadas por una única entidad pública. En este segundo grupo también, como si hubiera habido una herencia, un superávit puntual o permanente en el tiempo, este se convierte en la fuente del fondo.

Estos fondos suelen invertir sus reservas en acciones y bonos, y los rendimientos que obtienen los capitalizan o los gastan en los fines que se hubieran determinado en su creación, si se dan las circunstancias para que se puedan gastar esos recursos. Por ejemplo, es lo que se ha hecho con el Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Esas inversiones se hacen siguiendo criterios de rentabilidad, aunque algunos, como el fondo soberano noruego, tienen un consejo ético que determina los criterios a seguir para realizar las inversiones. En su caso, por ejemplo, no se invierte en empresas que no respeten los derechos humanos, el medio ambiente, que produzcan armas, tabaco o que estén relacionadas con las armas nucleares. En general, estos fondos invierten en acciones y en bonos que tienen más bien poca relación con el desarrollo interno del país y mucho más con las cotizaciones de esos activos. Son básicamente instrumentos para gestionar el ahorro actual de un país, de modo que se pueda utilizar cuando sean necesarios, en el futuro.

Banco de inversión

A diferencia de los fondos soberanos, los bancos de inversión no han de contar con un gran volumen de recursos para comenzar su andadura. Basta con que se les dote de cierto capital inicial y a medida que vayan desarrollando sus proyectos el banco de inversión puede conseguir nuevos fondos. Hay dos opciones principales: una es movilizar el ahorro de la población mediante la emisión de bonos que, para entendernos, se podrían calificar de «bonos patrióticos». Pagarían un cierto interés pero darían la seguridad de que los recursos se están invirtiendo en el desarrollo del país y no se están utilizando para especulaciones financieras. La otra fuente de capital sería recurrir a los mercados financieros internacionales. En este momento de expansión cuantitativa, dinero no falta y no sería muy difícil completar una emisión que tenga el aval de un banco público.

En el caso de un banco de desarrollo el aspecto clave es cómo se determinan los proyectos que se van a financiar: cuáles podrían recibir recursos y cuáles no. En el caso de Escocia, el Ejecutivo ha contado con la participación de Mariana Mazzucato, que plantea lo que se conoce como «enfoque orientado hacia la misión». Básicamente, la idea es que las inversiones no se deben dirigir hacia un sector concreto (automóvil o telecomunicaciones) sino que han de centrarse en resolver problemas que son importantes para el conjunto de la sociedad y, por tanto, pueden afectar a sectores económicos muy diferentes. Este planteamiento de Mazzucato, que busca definir cuáles son las cuestiones claves en una sociedad, suele ir acompañado de procesos participativos para establecer esos objetivos comunes. Pero no siempre es así y mucho bancos de inversión tienen sus comités que evalúan los proyectos y deciden las inversiones directamente.

En el caso del banco público de Escocia, en los procesos participativos previos, una de las preocupaciones más extendidas fue si un banco de estas características no sería excesivamente permeable a las presiones gubernamentales. El nepotismo parece una característica ampliamente extendida en todo el mundo, y de lo que no cabe duda es que en Euskal Herria esta sería una cuestión muy relevante.

A diferencia de los fondos soberanos que pueden invertir sus recursos a fondo perdido en caso de necesidad, un banco de inversión público ha de tratar de recuperar sus inversiones. Es por esta razón que los fondos soberanos resultan en general más apropiados para financiar proyectos a largo plazo y con un retorno que no siempre puede ser monetario, mientras que los bancos de inversión normalmente dirigen sus actuaciones a proyectos que tienen una proyección comercial que permitirá en un futuro recuperar la inversión.

¿Qué fines se persiguen?

Al final la cuestión clave para optar por uno u otro es, por lo tanto, determinar cuáles son los objetivos que se persiguen con estos instrumentos. Si la idea es financiar el desarrollo local, lo más adecuado sería la idea del banco público que tiene el peligro apuntado más arriba del nepotismo.

Si lo que se busca es un fondo de contingencia para hacer frente a situaciones de crisis como puede ser una pandemia o la carga que supondrá para los sistemas de protección social el envejecimiento de la generación del «baby boom» o los servicios relacionados con la dependencia, entonces, en ese caso, tal vez un fondo soberano sería una opción a considerar.

Ahora bien, un país que no cuenta con «herencias naturales» debería crear el fondo con sus ahorros y eso abre la puerta a preguntarse qué es lo que realmente encierra este planteamiento: un seguro público frente a la dependencia, una pensión complementaria…

Acostumbrados a poner el carro por delante de los bueyes, la mayor parte de las discusiones se centran en los medios sin aclarar cuáles son en realidad los fines que como sociedad perseguimos. Una vez definidos se suele ver más claro qué tipo de instrumentos son los más adecuados. Y contar con la sociedad en estas decisiones motiva, genera adhesión y mejora la democracia.