Un intento de erigir un sistema de quiebra de la deuda soberana

En el ámbito internacional no existen leyes de quiebra, lo que hace la reestructuración de la deuda de los países del Sur global sea compleja y larga. El estado de Nueva York concentra la mitad de las emisiones y un grupo de legisladores ha presentado un proyecto de ley para gestionar los impagos.

La deuda externa de los países del Sur global alcanzó su máximo en 2019. Después llegó la pandemia y todo se paralizó. Incluso el G20 acordó la Iniciativa de Suspensión del Servicio de Deuda (DSSI) dirigida a los países empobrecidos. Más tarde, a los altos volúmenes de deuda y a la caída de ingresos, sobre todo los provenientes del turismo, se sumó la subida generalizada de los tipos de interés que han puesto a un buen número de países al borde de la suspensión de pagos. Valga como ejemplo el informe del FMI sobre Egipto, que señala que el país soporta una deuda de 100.000 millones y gasta anualmente el 40% de sus ingresos solo en el pago de intereses.

En este contexto, el G20 acordó el llamado Marco Común para el tratamiento de la deuda. Una iniciativa bien intencionada, pero que adolece de importantes defectos. Recoge unos principios comunes, pero la reestructuración sigue siendo individualizada. Tampoco incluye un compromiso para aplicar quitas a la deuda que siguen dependiendo del país, lo que garantiza un largo proceso de negociación que en nada ayuda a una rápida reestructuración, condición primordial para que la economía se recupere.

En las negociaciones para reestructurar las deudas soberanas suelen estar implicados los países que han concedido préstamos bilaterales y las organizaciones multilaterales, sobre todo el FMI y el Banco Mundial, pero también participan los acreedores privados. Y estos últimos no son muy dados a llegar a acuerdos. En 2016, por ejemplo, el fondo de capital Elliott recurrió a los tribunales del estado de Nueva York para recuperar el valor total de unos bonos fallidos del año 2001 y obtuvo 2.000 millones cuando el resto de prestamistas, incluido el sector público, habían aceptado importantes quitas.

Este tipo de litigios supone un problema añadido para reestructurar las deudas. Según los datos de ‘Financial Times’, alrededor de la mitad de toda la deuda emitida por países del Sur global, con un valor de 870.000 millones, se han emitido bajo la ley del estado de Nueva York. Por esa razón es tan relevante que un grupo de legisladores haya presentado un proyecto de ley para cambiar la forma en la que los tribunales de ese estado manejan la suspensión de pagos de la deuda soberana.
 
El año pasado una ley similar fue rechazada, por lo que no está claro que vaya a aprobarse. No obstante, una importante firma de abogados, Clifford Chance, ya ha informado a sus clientes al respecto, lo que da a entender que puede aprobarse.

Memorando de apoyo

La propuesta de ley se ha presentado con un memorando firmado por Martín Guzmán y Jose Antonio Ocampo, exministros de Finanzas de Argentina y Colombia, respectivamente, y el premio nobel de economía, Joseph Stiglitz. Este documento, en apenas tres páginas, sintetiza los problemas que existen para reestructurar los impagos de deuda soberana.

En primer lugar, justifican la iniciativa señalando una cuestión clave: en todos los países existe una legislación de quiebras que se considera fundamental para el buen funcionamiento de una economía de mercado. Hasta tal punto es importante que la legislación europea sobre quiebras es común a todos los países. Sorprendentemente, «no existe un mecanismo comparable para las deudas soberanas», señalan los autores del memorando.

El documento apunta, por ejemplo, que en el mecanismo de suspensión del servicio de deuda acordada por el G20 durante la pandemia (DSSI), la participación de los acreedores privados fue voluntaria, de modo que ningún país «se atrevió a dejar de pagar a los acreedores privados por miedo a demandas judiciales y a que rebajaran su calificación crediticia, y ningún acreedor privado dejó de cobrar». Una muestra más de lo limitado de estas iniciativas multilaterales.

Por otra parte, el memorando recuerda que el Marco Común aprobado por el G20 contiene una «cláusula de comparabilidad del tratamiento» que especifica que los acreedores privados deben contribuir al alivio de la deuda –las quitas– en términos comparables a los de los acreedores oficiales bilaterales. El problema es que no existen mecanismos para hacer cumplir la cláusula. Cuanto más débil es un país, menos poder de negociación tiene y más probable es que los acreedores presionen, por lo que suelen verse atrapados y sin posibilidad de mejorar su situación económica.

Los firmantes recuerdan que muchos países optan por evitar demandas en tribunales extranjeros y continúan pagando «a costa de servicios esencial e inversiones críticas para terminar incumpliendo unos años más tarde».

Según los datos ofrecidos en el memorando, en 2010 la proporción de deuda de los países del Sur global en manos de fondos de cobertura y fondos de capital, como el mencionado Elliott, era del 46%. A finales de 2021 se había disparado hasta el 61%. Un aumento que hace que precisamente sean los fondos de capital privados el principal escollo para la reestructuración de la deuda soberana. Cualquier acuerdo con organismos públicos supone apenas el 40% del total.

Además, la presencia de estos fondos es cada vez mayor en los países más empobrecidos. El memorando señala que la proporción de deuda de acreedores privados en los países más empobrecidos ha pasado del 5% al 21% en los últimos 15 años. Y concreta que la mayor parte de esta deuda son bonos, esto es, deuda pública, no préstamos bancarios. Por estas razones, varios legisladores han presentado la Ley Holman-Sigal/Fahy de protección de crisis de deuda internacional y de contribuyentes de Nueva York.

Protección y claridad

El principal cambio que propone esta ley es que los países con problemas para devolver sus deudas puedan optar o bien por pedir a los tribunales del estado de Nueva York que designe un administrador que intervendrá para organizar e imponer un acuerdo a todos los acreedores o bien por acogerse al mecanismo del Marco Común del G20. En ese caso, todos los acreedores tendrán que soportar una quita similar. Cualquier demanda posterior, como la que presentó el grupo Elliott, será automáticamente rechaza por los tribunales.
 
A juicio de sus promotores, este cambio protege a los países endeudados que necesiten renegociar la deuda. Además, corta de raíz, la posibilidad de que los acreedores puedan impulsar un costoso proceso judicial que muchos países empobrecidos no se pueden permitir. Como señalan en el memorando, «la legislación cambia los incentivos de acreedores y deudores privados, haciendo que los litigios sean menos atractivos y la cooperación más atractiva». En conjunto, permite reducir la duración de la crisis de la deuda y los costes asociados.

La ley también protege a los acreedores de dos maneras. Por una parte, «todos se beneficiarán de una respuesta más rápida y ordenada» con la que los países recuperarán antes «su capacidad de pago». Por otra, garantiza la equidad entre acreedores, ya que cierra la vía a litigios que pueden acabar beneficiando a aquellos que no han aceptado el acuerdo. Este apartado horroriza a los tiburones de las finanzas, según ‘Financial Times’, que utilizan los argumentos que habitualmente usan los bancos: cambiar las reglas ahora socavará la confianza en el Estado de derecho; también apunta que la nueva norma aumentará el coste de las emisiones de deuda por la incertidumbre que genera. Lo ideal para ellos siempre es que nada restrinja su poder. En caso de que salga adelante, muchos de ellos podrían optar por emitir bonos en otras jurisdicciones como Londres o Texas.

Lo cierto es que estos argumentos son falsos porque un marco equitativo y predecible reduce los costes en caso de litigio o de quiebra y aumenta las posibilidades de que las deudas se paguen. De ahí que ‘Financial Times’ señale que los parlamentarios británicos están considerando copiar este enfoque.

Ampara a los contribuyentes

Los autores del memorando también apuntan que la norma protegerá a los contribuyentes porque sitúa a los acreedores públicos a la par que los privados, de modo que los créditos fallidos no los van a acabar pagando únicamente los contribuyentes de los países que en su momento prestaron dinero. Históricamente, «los acreedores privados obtenían de promedio unas condiciones un 20% mejores que los acreedores públicos», señala el informe. La causa es que los acuerdos se basan en mayorías cualificadas en las que el capital privado impone sus condiciones.

Por otro lado, esta ley estimulará la reestructuración rápida de la deuda, lo que reduce el tiempo que los acreedores privados tiene para prolongar la crisis y trasladar parte de las deudas hacia los acreedores públicos, que suelen desempeñar el papel de prestamistas de crisis, especialmente el FMI. Los autores del informe subrayan que este elemento de protección al contribuyente salvaguarda la estabilidad financiera, ya que puede que en el futuro los contribuyentes se nieguen a rescatar a los acreedores privados y aumentar sus ganancias corporativas.

Por qué Nueva York

La mitad de las emisiones de deuda soberana del mundo utilizan la jurisdicción del estado de Nueva York y otra gran parte Londres, debido a que sus sistemas legales están basados en la common law inglesa. A diferencia del derecho civil que domina en los países europeos, la common law y las leyes del estado de Nueva York dan libertad a los jueces para moldear la ley. Los hechos y no la ley son lo que guían la argumentación y una vez un tribunal acepta un argumento, entra a formar parte de cuadro legal. En los sistemas de derecho civil, sin embargo, la letra de la ley guía el análisis jurídico.

El capital prefiere sistemas legales dúctiles, en los que juega con ventaja. De ahí que casi la mitad de la deuda de países empobrecidos se emita en Nueva York.