LA DEUDA PREOCUPA ANTES DE HABER SUPERADO LA PANDEMIA

La deuda sigue creciendo en todos los países, pero preocupa sobre todo a los europeos, atrapados por unas reglas que fueron pensadas para controlar los presupuestos estatales, más que para gestionar la economía. Los expertos abogan por buscar soluciones imaginativas, aunque hasta ahora no han dado resultado.

Las haciendas de Araba Bizkaia y Gipuzkoa perdieron 1.520 millones de euros de recaudación en 2020, lo que supone casi un 10% con respecto al año anterior; sin embargo, el déficit se quedó en el 1,1%, la mitad de lo que previó el Ejecutivo, el 2,2%. Son los datos que ofreció la viceconsejera de Hacienda del Gobierno de Lakua, Itziar Agirre, durante la jornada sobre finanzas públicas y sostenibilidad de la deuda que organizó el Centro de Documentación del Concierto Económico y Ad Concordiam. «No tan mal» fue la valoración que hizo Agirre, de la que se deduce que la preocupación por el agujero presupuestario y su repercusión en la deuda ha marcado la gestión de la pandemia, con más fuerza que los criterios de salud o incluso los económicos. De hecho, como informaba GARA el 21 de abril, Lakua gastó 454 millones menos de lo presupuestado en 2020. Proponiéndoselo, un Ejecutivo puede ahorrar hasta en tiempos de penuria.

Esa preocupación por la deuda se refleja también en el tema elegido para unas jornadas dedicadas al Concierto Económico. El título no parece muy apasionante y, sin embargo, el contenido marcará el futuro de la economía de la zona euro. Es más, mientras algunos países como EEUU se preocupan más por cuánto tienen que gastar para salir del agujero, en Europa todavía no se han empezado a repartir los fondos del famoso plan Next Generation y, a pesar de ello, ya está todo el mundo pensando en la deuda. Como acertadamente señalan los partidarios de la Teoría de la Moneda Moderna, si Euskal Herria fuera un Estado y fuera monetariamente soberano, como Suecia y Noruega, por ejemplo, nadie estaría seriamente preocupado por la cantidad de deuda acumulada en esta coyuntura de pandemia. Pero como no es el caso, toca conocer las reglas del campo en el que jugamos.

El marco europeo

El primer ponente, el economista del Banco de España Javier Pérez, analizó las características de la moneda única. Comenzó señalando que el caso de Europa es muy especial; de hecho, es un experimento sin precedentes. La gran novedad es la separación entre la moneda única y la política monetaria, por un lado, y la política fiscal y presupuestaria, por otro. Mientras que la primera se decide en Frankfurt, la política fiscal y presupuestaria la fija cada país por separado. Aunque hay un presupuesto común, este apenas llega al 1% del PIB comunitario y, por tanto, carece de entidad para ejercer influencia sobre la economía.

En este contexto, cualquier cosa que ocurra, ya sea una perturbación parcial o algo más general, como una pandemia, provoca efectos completamente diferentes en la economía de cada país de la Unión. Y esos desequilibrios no se pueden gestionar con la única herramienta común que hay: la política monetaria.

Normalmente, cuando aparece una crisis y cae la actividad, las empresas y los trabajadores migran hacia donde la actividad se mantiene, con lo que la economía termina concentrándose en ciertos territorios mientras la periferia se desertiza. Ante esa perspectiva, la inversión pública trata de compensar esa menor actividad para mantener la economía en esos territorios. Pero para que sea efectiva, además de voluntad política, hace falta que el presupuesto federal tenga entidad suficiente.

La UE no tiene un presupuesto comunitario importante y, por ello, cada gobierno se ve obligado a hacer frente a esas crisis con sus propios recursos, es decir, a gastar más y a veces a endeudarse mucho. Y aquí surge el peligro que Pérez llamó «riesgo de redenominación», que no es otra cosa que la posibilidad de que algún país tuviera que salir del euro –no están permitidos los rescates– por no poder hacer frente a sus deudas. Para minimizar ese riesgo y controlar la política presupuestaria, en Maastricht se establecieron los límites ya conocidos: un objetivo finalista, que la deuda no superara el 60% del PIB, y otro operativo, que cada año el déficit no pasara del 3%. Y sin rescate. El que no cumpla, expulsión.

Lo cierto es que la UE nunca ha estado cerca de ese objetivo. La deuda ha rondado de media el 70%-85% del PIB y el mínimo registrado ha sido el 65%. También reconoció Pérez que no hay ningún criterio económico que avale esos límites. De hecho, muchos países los superan ampliamente en todo el mundo, sin mayor problema. Esas reglas no conforman un sistema para gestionar la economía, sino para controlar a los Gobiernos comunitarios.

Límites del marco europeo

Pérez enumeró algunos de los problemas del sistema y propuso algunas modificaciones. En primer lugar, destacó el hecho de que no se tiene en cuenta el ciclo económico. Seguir estas reglas lleva a hundir la economía cuando cae y a que se formen burbujas cuando la actividad económica crece. Todo lo contrario de lo que debe hacer la autoridad económica de un país.

En este sentido, Pérez señaló que se podrían establecer especificaciones país a país, en función de su estructura económica, por ejemplo, para evitar que el cumplimiento de las reglas agrave las crisis. Algo que se antoja difícil, sobre todo porque, a pesar de la parafernalia, detrás de esos criterios, o de los 750.000 millones de euros de Next Generation, no hay cálculos. Todas las cifras en la UE son el resultado de acuerdos políticos y a estas alturas es difícil que a partir de ahora se pongan de acuerdo sobre los problemas estructurales de cada país.

Todas las reformas realizadas hasta la fecha –fondos estructurales, regla de gasto o el MEDE– han intentado afianzar el edificio. A juicio de Pérez, habría que empezar a diseñar uno diferente. Propuso dos actuaciones: una encaminada a reducir la vigilancia, dando más importancia al largo plazo, y la otra consistiría en desarrollar un verdadero presupuesto supranacional o federal.

Las reglas del estado reproducen el esquema europeo con similares efectos

En el Estado español, las reglas fiscales no se diferencian apenas de las establecidas en la Unión Europea. El esquema es muy similar y, sin embargo, su aplicación suele estar más condicionada a las decisiones políticas, tal y como explicó durante su ponencia el profesor Diego Martínez, de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla.

Las reglas fundamentales que afectan al entramado autonómico están recogidas en el famoso artículo 135 de Constitución, que declara que el pago de la deuda pública es una prioridad absoluta. Con respecto a las comunidades autónomas, les permite tener déficit estructural, una categoría poco definida que ha de ser estimada; las metodologías que se utilizan no son sencillas y requieren de tiempo. En consecuencia, y a pesar de estar recogida en la Carta Magna, resulta una variable poco práctica para la gestión. El tercer elemento recogido en ese artículo es que las entidades locales deben alcanzar el equilibrio presupuestario, en teoría no pueden incurrir en déficit.

En el siguiente escalón de normas está la Ley 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Contiene la famosa regla de gasto, que establece un límite al gasto de la Administración y que se calcula como referencia al crecimiento a medio plazo del PIB, otra variable que también hay que calcular, lo que vuelve a dejar margen para la maniobra política. Esta norma prohíbe expresamente el rescate de la deuda de las comunidades autónomas, pero, en la actualidad, alrededor del 60% de esa deuda está en manos del Estado. Si no es un rescate, se parece mucho.

El sistema español repite el esquema europeo y también sus mismos errores. Por un lado, se han planteado objetivos homogéneos de déficit para todas las comunidades que no son realistas, porque se parte de situaciones muy diferentes. Café para todos, una vez más. Por otra parte, obliga a utilizar el superávit presupuestario para amortizar deuda, aunque no siempre se puede: muchas veces son ajustes contables que, cuando se hacen, no se corresponden con el dinero que hay en caja. Entre los pocos logros de esta norma, Martínez señaló que ha logrado que las administraciones públicas paguen a los proveedores más rápido: la media ronda ahora los 30 días.

Martínez planteó tres posibles cambios para mejorar el sistema. El primero era que se establezcan objetivos que puedan ser generosos, pero que sean reales y alcanzables. Propuso otra regla de gasto que considere otro tipo de variables y que sea mucho más operativa. Y, por último, sugirió la posibilidad de invertir el ahorro en deuda, algo que ya intentó el pasado año la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, con el superávit de los ayuntamientos, pero finalmente tuvo que desistir y permitir a las entidades locales gastarlo ante la precariedad fruto de la pandemia.

Las normas por las que se rigen las haciendas forales están en el Concierto y en el Convenio, pero, en cuestiones de estabilidad presupuestaria, deben cumplir las mismas reglas que el resto de comunidades, con la única diferencia de que los límites se formalizan en la Comisión Mixta del Cupo. El mismo corsé que el resto.

Para la representante del Gobierno de Lakua en la jornada, Itziar Agirre, lo más reseñable ha sido haber conseguido en 2020 que las diputaciones forales no sean consideradas entes locales y, por tanto, puedan recurrir al déficit, aunque este acuerdo no aporte un mayor margen conjunto; simplemente permite repartir el déficit entre el Ejecutivo y las diputaciones. Una victoria pírrica.I.E.